الآلية الأممية للمساعدات في سورية

إيصال الأمم المتحدة للمساعدات الإنسانية إلى سورية من أعقد الآليات على مستوى العالم، حيث تشرف الأمم المتحدة سنويا منذ 2011 على ما بين مليارين إلى أربعة مليارات دولار من المساعدات الإنسانية، تمرّ عبر مئات من الوكالات الإنسانية والمنظمات غير الحكومية المدعومة دوليا.

منذ عام 2018 تحوّل ملف المساعدات الإنسانية الأممية الخاص بسورية إلى بازار سياسي بين روسيا والغرب برئاسة الولايات المتحدة. وكان التحوّل في الميدان العسكري السوري في ذاك العام مهما لموسكو التي ارتأت أن سيطرة النظام السوري على أكثر من 70% من الأرض تحتّم، بالضرورة، حصوله على مساعداتٍ أممية أكثر مما جرى التوافق عليه عام 2014، وفقا لقرار مجلس الأمن 2165، وأن تكون دمشق البوابة الرئيسة لدخول المساعدات بدلا من المعابر الحدودية الأربعة (معبر اليعربية ـ ربيعة، باب السلام ـ نجو بينار، درعا ـ الرمثا، باب الهوى ـ جيلفا جوزو).

الخلفيات

أصدر مجلس الأمن في 14 يوليو/ تموز عام 2014 بالإجماع القرار 2165، على أثر سرعة تدهور الوضع الإنساني في سورية، مع ارتفاع عدد المحتاجين إلى ما يزيد عن عشرة ملايين شخص (6،4 ملايين من المشردين داخليا وما يزيد عن 4،5 ملايين شخص يعيشون في مناطق يصعب الوصول إليها). وأكّدت الفقرة الثانية من القرار على أن الوكالات الإنسانية التابعة للأمم المتحدة يُؤذن لها باستخدام الطرق عبر خطوط النزاع والمعابر الحدودية الأربعة، إضافة إلى المعابر التي تستخدمها بالفعل، من أجل ضمان وصول المساعدات الإنسانية، بما في ذلك اللوازم الطبية والجراحية، إلى الأشخاص المحتاجين في سائر أنحاء سورية، مع إخطار السلطات السورية بذلك. وجاء في الفقرة الثالثة، إنشاء آلية رصد تحت سلطة الأمين العام للأمم المتحدة، تراقب، بموافقة البلدان المعنية المجاورة لسورية، تحميل جميع شحنات الإغاثة الإنسانية.

شكّلت المساعدات الأممية أحد المصادر الرئيسية لإيرادات الاقتصاد السوري، سواء في مناطق المعارضة أو المناطق التي يسيطر عليها النظام

ومع أن القرار الأممي صدر تحت ضغط تردّي الوضع الإنساني في سورية، إلا أن رؤية الفاعلين الدوليين له ظلت مختلفة: نظرت روسيا، منذ البداية، إلى الآلية الأممية لتقديم المساعدات على أنها مؤقتة، لأنها تنتهك القانون الدولي، بناء على قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة 26/ 182 الصادر عام 1991، والذي يشترط أن تقدّم المساعدات بموافقة ونداء من البلد المتضرّر، وعلى أساس احترام سيادته وسلامة أراضيه ووحدته الوطنية. من ناحية أخرى، شكّلت المساعدات الأممية أحد المصادر الرئيسية لإيرادات الاقتصاد السوري، سواء في مناطق المعارضة أو المناطق التي يسيطر عليها النظام. ومن هنا ترغب موسكو في أن تحتكر دمشق مستقبلا عملية توزيع المساعدات، بما يؤمن دعما لاقتصادها المتهاوي. وبالنسبة للولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة، النظام السوري غير قادر أو غير راغب في الوفاء بالتزاماته الإنسانية تجاه الشعب السوري من خلال تجاهل عمليات الإغاثة الأممية وتأخيرها، وبالتالي، لا يمكن وضع الشمال السوري برمته تحت رحمة النظام.

التحوّل الأول

تصل المساعدات إلى السوريين، إما عبر الحدود من المعابر مع دول الجوار، أو عبر آلية المساعدات عبر خطوط التماسّ، ويعني ذلك وصول المساعدات إلى المحتاجين من منطقة سيطرة إلى أخرى، وهي الآلية التي حاولت فيها الأمم المتحدة إيصال المساعدات إلى المناطق المحاصرة عن طريق مناطق سيطرة النظام.

استمرّ إدخال المساعدات الأممية إلى سورية من المعابر الحدودية الأربعة حتى عام 2020، وخلال السنوات الست بين عامي 2014 و2019، جرى تمديد الآلية الأممية وفقا للقرارات الدولية: 2191 لعام 2014، و2258 و2332 لعام 2016، و2393 لعام 2017، و2449 لعام 2018.

وفي مطلع عام 2020، صوّتت روسيا والصين ضد مشروع تمديد العمل بالآلية الأممية السابقة، لينتهي الأمر في العاشر من يناير/ كانون الثاني عام 2020، بصدور القرار الدولي رقم 2504، الذي نصّ على تخفيض عدد المعابر الحدودية من أربعة إلى اثنين، هما باب السلام ـ نجو بينار، باب الهوى ـ جيلفا جوزو ستة أشهر، يجري تجديدها وفق اجتماع خاص لمجلس الأمن.

جاءت صيغة القرار حلا وسطا بين موسكو وبكين اللتين تطالبان بوقف إدخال المساعدات عبر الحدود غير الخاضعة لسيطرة النظام السوري، وحصر إدخال المساعدات عبر النظام وحده، وبين الولايات المتحدة ودول أخرى تطالب بالإبقاء على المعابر الأربعة، لأن النظام يحجب وصول جزء كبير من المساعدات الإنسانية التي تمر عبر دمشق إلى مستحقيها، ففي عام 2019، منع 50% من طلبات الأمم المتحدة من الوصول إلى الغوطة الشرقية، واستهدفت قواته منشآت مدنية قرب معبر باب الهوى في إدلب في ديسمبر/ كانون الأول 2019، لعرقلة دخول المساعدات الإنسانية.

ووفقا لمنظمات دولية، عرقل النظام السوري قدرة كل منظمة أو وكالة إنسانية على وضع البرامج وإعادة توجيه الأولويات نحو الحصول على قدر أكبر من الوصول والموارد، بدلا من خدمة المستفيدين بشكلٍ غير منحاز. وهكذا، استطاع النظام تقييد إيصال المساعدات إلى شرائح معينة من السكان، لمعاقبتهم أو ضمان مكافأة الموالين له، ما منع إحقاق حقوقهم في المأوى والغذاء والتعليم.

لم يكن لإغلاق معبر الرمثا ـ درعا على الحدود الأردنية تداعيات إنسانية كبيرة، لأن حجم المساعدات الأممية عبره ضئيل

من وجهة نظر روسيا، يمكن إيصال المساعدات الإنسانية إلى كل مناطق سورية عبر دمشق، حيث إن الآلية الأممية عبر الحدود تنقصها الشفافية والمراقبة، بسبب غياب الأمم المتحدة على الأرض في مناطق سيطرة المعارضة، فضلا عن خشية روسيا من وصول المساعدات إلى "هيئة تحرير الشام".

لم يكن لإغلاق معبر الرمثا ـ درعا على الحدود الأردنية تداعيات إنسانية كبيرة، فحجم المساعدات الأممية عبره ضئيل، في حين كان لإغلاق معبر اليعربية ـ ربيعة على الحدود العراقية تأثير كبير، إذ إن 40% من جميع الإمدادات الطبية والجراحية والصحية، إلى جانب إمدادات المياه والصرف الصحي، تصل إلى مناطق الشمال الشرقي من سورية عبر هذا المعبر.

في فبراير 2020، أجرى الأمين العام للأمم المتحدة، أنطونيو غوتيريش، مراجعة الطرائق البديلة عن معبر اليعربية، خلص فيها إلى أن المساعدات عبر الخطوط غير كافية لتحلّ محلّ آلية المساعدات عبر الحدود. وفي مارس من العام نفسه، سهلت موسكو فتح ثلاثة معابر داخلية جديدة في محاولة لإيصال المساعدات إلى الشمال الغربي، تحت إشراف النظام السوري، لكن الأهالي لم يثقوا بهذه المعابر، واعتبروها تحايلا على الآلية الأممية.

وفي يوليو/ تموز عام 2020، استخدمت روسيا حق النقض ضد مرور المساعدات الإنسانية من معبري باب الهوى وباب السلامة، نتج عنه القرار 2533، الذي نص في مادته الثانية "يقرّر مجلس الأمن الدولي تجديد الإجراءات التي أقرّها في الفقرتين الثانية والثالثة من قراره 2165 لعام 2014، لمدة اثني عشر شهرا، أي حتى 10 يوليو 2021، باستثناء معابر الرمثا واليعربية وباب السلام"، ما يعني قصر الآلية الأممية لإدخال المساعدات إلى سورية على معبر واحد فقط، هو معبر باب الهوى في إدلب على الحدود التركية.

التحوّل الثاني

في التاسع من يوليو/ تموز عام 2021، تبنّى مجلس الأمن الدولي قرارا جديدا بشأن سورية حمل الرقم 2585، يقضي بتمديد التفويض الممنوح لآلية المساعدات الإنسانية عبر الحدود ستة أشهر قابلة للتمديد ستة أشهر أخرى، شريطة أن يقدّم الأمين العام للأمم المتحدة بعد مرور ستة أشهر تقريرا يتضمّن إحراز تقدم في وصول المساعدات عبر الخطوط لتلبية الاحتياجات. يؤكد القرار لأول مرة على إيصال المساعدات الإنسانية عبر خطوط التماس الداخلية، أي وصولها إلى مناطق النظام، إما عبر منظمات تابعة للنظام، أو تحت إشراف روسي مباشر. ففي المادة الأولى من القرار، ذكر أن تقرير الأمين العام للأمم المتحدة الذي سيصدر بعد ستة أشهر يجب أن يركّز، بوجه خاص، على مسألة الشفافية في العمليات والتقدّم المحرز في الوصول عبر خطوط النزاع لتلبية الاحتياجات الإنسانية. وتفيد هذه المادة بأن وصول المساعدات الأممية يجب أن يتركّز أكثر عبر خطوط التماس الداخلية، وأن يكون توزيعها عبر النظام السوري، ما يعني تعزيز سيطرته تدريجا على الآلية الأممية لإدخال المساعدات على البلاد.

غير أن هذا القرار حمل أيضا تحوّلا آخر في غاية الأهمية، تمثل في المادة الرابعة "يرحب مجلس الأمن بجميع المبادرات الرامية إلى توسيع نطاق الأنشطة الإنسانية في سورية، بما في ذلك مشاريع الإنعاش المبكّر الهادفة إلى توفير المياه وخدمات الصرف الصحي والرعاية الصحية والتعليم والمأوى، والتي تضطلع بها اللجنة الدولية للصليب الأحمر ومنظمات أخرى، ويهيب بالوكالات الإنسانية الدولية الأخرى والأطراف المعنية أن تدعم تلك الجهود والمبادرات".

نظرت روسيا، منذ البداية، إلى الآلية الأممية لتقديم المساعدات على أنها مؤقتة

رغم غياب تمويل واسع لإعادة الإعمار، فإن دولا، منها لبنان، والأردن، والصين، وروسيا، وإيران، وبعض دول مجلس التعاون الخليجي، أبدت اهتماما بالاستثمار في إعادة الإعمار، بما في ذلك إعادة فتح الطرق التجارية، وإرسال الوفود التجارية إلى دمشق، وحضور مؤتمرات استثمارية تهدف إلى ضمان التزامات إعادة الإعمار التي تُقصَد بها إعادة البناء على المديين، المتوسط والطويل، والترميم المستدام للبنى التحتية الحيوية الصامدة: بناء المنازل، إصلاح البنية التحتية الرئيسية كشبكات الكهرباء، مضخّات المياه وأنظمة الصرف الصحي، المدارس، المستشفيات، السجون، مباني الإدارة المحلية كالمحاكم، مراكز الشرطة، مباني السجلات العقارية، إزالة الأنقاض.

وفي 11 يناير/ كانون الثاني 2022، أعلنت الأمم المتحدة، في بيان مقتضب، أن تمديد إدخال المساعدات الإنسانية عبر الحدود لسورية بدون تصريح من حكومة النظام يظل ضروريا لمساعدة السوريين، وذلك مع تمديد الإجراء بحكم الأمر الواقع ستة أشهر بدون تصويت جديد في مجلس الأمن. وفي 10 يوليو/ تموز الحالي، انتهى موعد العمل بالآلية الأممية لإدخال المساعدات، قبل أن يصل أعضاء مجلس الأمن الـ 15 إلى اتفاق، في ظل إصرار أميركي غربي على تمديد الآلية 12 شهرا، وإصرار روسي على تمديدها ستة أشهر فقط، قابلة للتجديد. ولكن، بعد يوم من انتهاء العمل بالآلية الأممية، توافق الأعضاء الـ 15 في مجلس الأمن على تمديد آلية إيصال المساعدات الإنسانية عبر الحدود إلى سورية ستة أشهر.

وينص الاتفاق على أن تستأنف الأمم المتحدة استخدام معبر باب الهوى، الممر الوحيد الذي يمكن أن تنقل من خلاله مساعدات الأمم المتحدة إلى المدنيين بدون المرور في المناطق التي تسيطر عليها قوات النظام. ويدعو إلى تقديم تقرير خاص إلى الأمين العام للأمم المتحدة بشأن الاحتياجات الإنسانية بحلول 10 ديسمبر/ كانون الأول حدّا أقصى، ويطلب منه رفع تقرير منتظم كل شهرين عن الآلية عبر الحدود، وعن تلك التي تلحظ إيصال مساعدة إنسانية انطلاقا من دمشق عبر خطوط التماس.

لا يقتصر الخلاف الروسي ـ الأميركي على مدة الآلية، ستة أشهر أم عام فقط، بل يمتد ليشمل ما جرى التوافق عليه عام 2020، أي دعم البنى التحتية في مناطق المعارضة ومناطق النظام معا. وقد أبدى الروس، في الأشهر الماضية، امتعاضا من عدم التزام الأمم المتحدة والدول الداعمة بهذه القضية، خصوصا في ما يتعلق بملف الكهرباء، حيث تأمل موسكو أن يحصل النظام على دعم في هذا الملف، في ضوء الاستياء الشعبي المتزايد من أزمة انقطاع الكهرباء بشكل شبه دائم. ولذلك، لم تكن مصادفة أن تعلن نائبة المندوب النرويجي في الأمم المتحدة قبل اجتماع مجلس الأمن، قبل أيام، أنه بالإضافة إلى تقديم المساعدات الإنسانية، فإن تجديدا للقرار سيسهل أيضا مشاريع إعادة تأهيل سريعة أخرى في البلاد.

عرقل النظام السوري قدرة كل منظمة أو وكالة إنسانية على وضع البرامج وإعادة توجيه الأولويات

ويوضح هذا التصريح استعدادا غربيا، أقله أوروبيا، للمشاركة في مشاريع لإعادة الإعمار في سورية، الأمر الذي يشير إلى حصول صفقة تقبل بموجبها موسكو تمديد آلية إيصال المساعدات عبر الحدود مقابل زيادة المشاريع التنموية التي يموّلها الغرب في هذا البلد، وهو ما رفضته دول أوروبية فاعلة، مثل ألمانيا وفرنسا وبريطانيا، ولا تزال ترفضه قبيل حصول تحوّل سياسي في سورية، وكان تصريح نائبة المندوب الفرنسي ناتالي برودهيرست واضحا، "في غياب حل سياسي، لا يوجد أي سببٍ على الإطلاق لتطبيع العلاقات مع النظام السوري والتقدّم نحو إعادة الإعمار".

في المقابل، ثمّة ضغوط من منظمات دولية (برنامج الغذاء العالمي، ومنظمة الإغاثة الدولية، والمجلس النرويجي للاجئين، والاتحاد الدولي للمنظمات الخيرية/ أوكسفام، ومنظمة أنقذوا الأطفال)، على الأمم المتحدة والولايات المتحدة لتخفيف العقوبات ودعم مشاريع البنى التحتية.

وفي هذا الصدد، دعمت المقرّرة الخاصة لمجلس حقوق الإنسان، ألينا سوهان، عام 2020 الموقفين الروسي والصيني عن التأثير السلبي للتدابير القسرية على حقوق الإنسان السوري، بما فيها حق المسكن والصحة.

سيناريوهات مستقبلية

رغم نجاح الولايات المتحدة وبريطانيا وفرنسا في إقناع روسيا بالاستمرار في تمديد العمل بالآلية الأممية لإدخال المساعدات إلى سورية، فإن ذلك لا يلغي المخاطر بالوصول إلى يومٍ يتوقف فيه العمل بهذه الآلية مع إصرار موسكو الملحّ على تغييرها. وتدخل شهريا ما بين ثمانمائة إلى ألف شاحنة من المنظمات الدولية، وحوالي ألف شاحنة من جمعيات الإغاثة التركية، تحمل مواد غذائية وأدوية وغيرها إلى إدلب عبر معبر باب الهوى.

من شأن توقف العمل بالآلية الأممية أن يهدد نحو خمسة ملايين شخص في الشمال السوري

من شأن توقف العمل بالآلية الأممية أن يهدد نحو خمسة ملايين شخص في الشمال السوري، هم بأمسّ الحاجة إلى هذه المساعدات، حيث سيُحرم نحو مليوني شخص من هذه المساعدات، فيما يُحرم أكثر من 2.5 مليون نازح من الحصول على المياه النظيفة أو الصالحة للشرب، والخبز بشكل يومي، فضلا عن تقليص عدد المستشفيات والنقاط الطبية الفعالة إلى أقل من النصف في المرحلة الأولى، وأكثر من 80% ستغلق في المرحلة الثانية.

وبحسب فريق "منسقو استجابة سورية"، يعاني السكان في الشمال الآن من أزمة غذاء، نتيجة ضعف الاستجابة الإنسانية ضمن هذا القطاع، في حين تواجه 92% من المخيمات أزمة الخبز وارتفاع أسعاره ومحدودية المشاريع من المنظمات لتأمين الخبز المدعوم أو المجاني للنازحين.

باختصار، شكّل توقف هذه الآلية عن العمل يوما واحدا (10 يوليو/ تموز 2022) إنذارا للأمم المتحدة بضرورة العمل على إبقاء هذه الآلية مستمرّة أو البحث عن خيارات بديلة. .. ومنذ فترة، تطرح بعض المنظمات الدولية وبعض الدول في أروقة الأمم المتحدة خيارات بديلة عن الآلية الأممية المتبعة منذ عام 2014، منها إدخال المساعدات عبر منظمات دولية وإقليمية مستقلة عن الأمم المتحدة، لكن هذا الخيار يصطدم بعقبةٍ سياسية، تتمثل في الخشية من خضوع هذه المنظمات لهيمنة الدول المجاورة وأهدافها، خصوصا تركيا التي تملك حدودا كبيرة مع سورية، وتسيطر على أجزاء كبيرة من الشمال السوري، ما يعني، بلغة السياسة، جعل تركيا حصريا المايسترو الرئيسي في هذا الملف، وهو ما لا يريده الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة، فضلا عن روسيا التي تفضّل بقاء ملف المساعدات في مجلس الأمن، بحيث يخضع دائما للابتزاز والصفقات.

ولذلك، لا تشير الوقائع الحالية إلى رغبة أي طرفٍ بإيقاف الآلية الأممية لإدخال المساعدات، كل لحساباته الخاصة.